Jak Holandia doprowadziła do ucieczki graczy do szarej strefy?

Skumulowany efekt regulacji

Legalizacja hazardu online w Holandii w 2021 roku miała skierować graczy do rynku nadzorowanego przez państwo i ograniczyć znaczenie operatorów offshore. W 2025 roku ten układ odwrócił się. Po raz pierwszy większość pieniędzy zaczęła trafiać do nielegalnych operatorów.

Zmiana nie była skutkiem jednej decyzji. W krótkim czasie zaczęły obowiązywać podwyżka podatku od gier, limity depozytów, dalsze ograniczenia reklamowe oraz zakaz sponsoringu sportowego przez operatorów online. Równolegle zapowiedziano podniesienie minimalnego wieku do 21 lat dla tzw. gier wysokiego ryzyka w segmencie online.

Skalę tej kumulacji tłumaczy nam Frank Op de Woerd, CEO CasinoNieuws.nl. – Rok 2025 z dużą przewagą przyniósł najbardziej znaczące zmiany w holenderskiej polityce hazardowej od momentu otwarcia rynku 1 października 2021 roku. Część z tych zmian została zainicjowana lub uchwalona jeszcze przed 2025 rokiem. Jednak to właśnie w 2025 roku nałożyły się one na siebie, przez co ich łączny efekt stał się jednoznacznie widoczny.

Zmiany te uderzyły jednocześnie w koszty działalności operatorów, atrakcyjność produktu oraz widoczność rynku regulowanego.

Większy podatek i zmiana jakości oferty

Największy wpływ miała podwyżka podatku od gier do 34,2% od stycznia 2025 roku. Kolejna, do 37,8%, została zaplanowana na 2026 rok.

Najmocniej odczuł to sektor naziemny. Zamknięto kilka salonów gier, a działalność zakończył także jeden z obiektów państwowej sieci Holland Casino. Był to sygnał, że granica opłacalności została przekroczona nie tylko dla prywatnych firm, lecz także dla operatora kontrolowanego przez państwo.

W sektorze online część operatorów zdecydowała się przenieść rosnące koszty na graczy poprzez zmianę parametrów oferty. – Sektor online ma więcej możliwości przerzucania tych kosztów na klientów i w praktyce właśnie to się stało. W całym rynku regulowanym spadły wskaźniki RTP, pogorszyły się kursy, zmniejszyły bonusy oraz inne korzyści dla graczy – podkreśla Op de Woerd.

Najbardziej odczuli to gracze o wyższych budżetach, którzy generują znaczną część obrotu rynku. To w tej grupie najszybciej wzrosło zainteresowanie serwisami działającymi bez holenderskiej licencji.

Większość pieniędzy trafia do szarej strefy

W 2025 roku udział legalnego rynku w GGR generowanym przez graczy spadł poniżej 50%

– Jeśli udział rynku regulowanego mierzony obrotem spada poniżej 50 procent, trudno uniknąć wniosku, że obecne podejście zawodzi. W mojej ocenie same fundamenty holenderskiego modelu zaczynają się chwiać. Legalizacja miała skierować graczy do rynku regulowanego, by skuteczniej ograniczać ryzyka. Jeśli regulator sam przyznaje, że rynek nielegalny jest dziś podobnej wielkości co legalny, to znaleźliśmy się dokładnie w tym scenariuszu, którego wszyscy się obawiali – zaznacza Op de Woerd.

Dla państwa oznacza to podwójną stratę. Maleje realna kontrola nad zachowaniami graczy i narzędziami odpowiedzialnej gry. Paradoksalnie słabną także wpływy podatkowe. Holenderski regulator przyznał, że mimo wyższej stawki podatku dochody budżetowe z hazardu w 2025 roku będą niższe niż rok wcześniej.

Mimo tych danych rząd nie zmienił planów dotyczących kolejnej podwyżki podatku.

– Z politycznego i budżetowego punktu widzenia decyzja została już podjęta, a dodatkowe wpływy zostały de facto „zaksięgowane”. Podwyżka do 37,8 procent była częścią pierwotnego pakietu ogłoszonego w Dniu Budżetu i następnie wpisanego do planu podatkowego, w oparciu o proste założenie, że wyższa stawka oznacza wyższe wpływy. Niestety fakt, że rzeczywistość pokazuje dziś dokładnie coś przeciwnego, nie okazał się wystarczający, aby zmienić kurs, mimo stałych starań ze strony branży– wyjaśnia Op de Woerd.

Z perspektywy rynku oznacza to rosnącą niepewność regulacyjną i dalsze pogarszanie warunków funkcjonowania sektora licencjonowanego.

Podniesienie wieku i zakaz sponsoringu

Kolejnym elementem zmian jest zapowiedź podniesienia minimalnego wieku dla części gier online do 21 lat.

– Uważam to za bardzo źle przemyślany ruch i nie polecałbym go. W praktyce regulator w Holandii nie ma realnych narzędzi, aby skutecznie blokować nielegalne strony hazardowe. Nielegalni operatorzy już dziś całkowicie ignorują holenderskie przepisy. Wprowadzając taki zakaz, w istocie zakazuje się hazardu wyłącznie w obrębie rynku regulowanego – podkreśla Op de Woerd.

W praktyce oznacza to, że młodsi gracze nie znikną z rynku, lecz przeniosą się do zagranicznych platform, nad którymi państwo nie sprawuje skutecznej kontroli.

Osobnym wątkiem jest rządowy zakaz sponsoringu sportowego przez operatorów online, który wszedł w życie w lipcu 2025 roku. Kluby Eredivisie mogą stracić nawet 70 mln euro rocznie, a widoczność legalnych operatorów na rynku wyraźnie spadła.

Op de Woerd zwraca uwagę, że harmonogram zmian był znany od 2023 roku i poprzedzony konsultacjami, jednak ich pełny efekt marketingowy i rynkowy będzie widoczny dopiero z opóźnieniem.

Rynek tylko dla największych graczy?

W 2025 roku z Holandii wycofał się między innymi LiveScore Bet, uznając działalność za nieopłacalną.

– Jeśli obecny kierunek się utrzyma, Holandia ryzykuje, że stanie się rynkiem, na którym pozostaną jedynie operatorzy, którzy strategicznie „muszą” tam być, np. dlatego, że posiadanie holenderskiej licencji ma wartość wizerunkową, a także podmioty obsługujące bardzo wąskie nisze. To bardzo niebezpieczny scenariusz. Słabsza konkurencja w ramach rynku regulowanego ułatwia ekspansję rynku nielegalnego – podsumowuje.

Duże grupy mogą przez pewien czas akceptować niższe marże. Mniejsi operatorzy takiej możliwości nie mają, co zwiększa ryzyko dalszego ograniczania konkurencji i pogorszenia jakości oferty na rynku regulowanym.

Lekcja z Holandii dla polskiego rynku

Cztery lata po legalizacji hazardu online Holandia znalazła się w sytuacji, w której cele regulacyjne zaczęły się wzajemnie wykluczać. Ochrona graczy, stabilne wpływy podatkowe i silny rynek licencjonowany przestały iść w parze. Rok 2026 pokaże, czy możliwa będzie korekta kursu. Jeśli nie, holenderski model regulacyjny może stać się przykładem systemu, który osłabił własny rynek zamiast go wzmocnić.

Z polskiej perspektywy to przypadek szczególnie interesujący. U nas problem szarej strefy funkcjonuje od lat w warunkach państwowego monopolu. Argumenty branży na rzecz demonopolizacji kasyna online regularnie rozbijają się o pytanie, czy otwarcie rynku faktycznie ograniczyłoby skalę gry u operatorów offshore.

Holandia dostarcza tu niewygodnej odpowiedzi: sam fakt legalizacji i wydawania licencji nie wystarcza, jeśli jednocześnie rynek zostaje obciążony podatkami, limitami i zakazami w stopniu, który degraduje produkt. Dla Polski to ważny punkt odniesienia w dyskusji o przyszłości kasyna online. Bo jeśli nawet relatywnie liberalny model holenderski nie potrafi dziś utrzymać graczy w legalnym obiegu, to trudno oczekiwać, że sam monopol rozwiąże ten problem nad Wisłą.